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《安徽省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则(试行)》解读
[ 字体:  发布时间:2017-04-26 15:30 | 稿源: ]

  一、出台《实施细则》的重要意义

  我省出台《实施细则》,是贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会有关部署和习近平总书记系列重要讲话特别是视察安徽重要讲话精神的具体举措,是适应经济发展新常态的必然要求,是对全省人民期待良好生态环境的积极回应。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局,要求树立生态文明理念,把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展。十八届三中全会提出建立生态环境损害责任终身追究制;十八届四中全会强调建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》明确要求,“严格责任追究,对违背科学发展要求、造成资源环境生态严重破坏的要记录在案,实行终身追责,不得转任重要职务或提拔使用,已经调离的也要问责。对推动生态文明建设工作不力的,要及时诫勉谈话;对不顾资源和生态环境盲目决策、造成严重后果的,要严肃追究有关人员的领导责任;对履职不力、监管不严、失职渎职的,要依纪依法追究有关人员的监管责任”。   

  我省出台《实施细则》,是贯彻实施《办法》的具体体现,对于督促各级党政领导干部在生态环境领域正确履职用权,明晰各级党政领导干部在生态环境领域的责任红线,实现有权必有责、用权受监督、违规要追究,必将发挥制度监督作用。

  我省施行《实施细则》,是全面加强各级党政领导干部损害生态环境行为的责任追究的需要,有助于促进各级党政领导干部牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,增强保护生态环境、发展生态环境的责任意识和担当意识,对于推动生态环境领域依法治理,推进社会主义生态文明建设,建设美好江淮绿色家园,具有十分重要的意义。

  二、《实施细则》的总体构架及内容

  《实施细则》共6章26条,总体结构分为三个部分。

  第一部分由第一章组成,属于总则,主要明确了制定《实施细则》的目的、依据、原则和适用范围。

  第二部分由第二章到第五章组成,分别对责任追究的情形、形式、程序和保障与监督措施作出规定。

  第三部分由第六章组成,明确了乡(镇、街道)党政领导成员的责任追究参照执行,各地及省直相关部门制定具体办法和制度措施,以及《实施细则》施行的起始时间是2016年12月11日。

  第一章组成,属于总则部分。对于制定目的,《实施细则》主要是深入贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是视察安徽重要讲话精神,强化党政领导干部生态环境和资源保护责任,促进生态环境保护责任的全面落实。

  《办法》将适用范围确定为“县级以上地方各级党委和政府及其有关工作部门的领导成员,…”;《实施细则》相应将适用范围确定为“市、县(市、区)党委和政府及其有关工作部门领导成员,省委和省政府有关工作部门领导成员;上列工作部门的有关机构领导人员”。

  有关责任追究的原则,《实施细则》与《办法》保持一致,即20字原则:依法依规、客观公正、科学认定、权责一致、终身追究。

  第二章规定了责任追究的情形,追责对象分为4类:一是地方党委和政府主要领导成员,二是地方党委和政府有关领导成员,三是政府有关工作部门领导成员,四是利用职务影响作出违反规定的党政领导干部。追责情形共计26种,比《办法》多一种情形。

  《实施细则》对地方党委和政府主要领导成员追责,主要是针对贯彻中央和省委省政府决策部署不力、违规决策、不担当和不作为等9个方面,相比较《办法》,《实施细则》增加了1种追责情形,即 “未完成国家或省政府下达的大气、水、土壤等污染防治年度目标任务的”情形 ,这一条的设立,明确了“目标考核的导向作用”,使得党委政府主要领导集中精力,聚焦环保热点难点,牢固树立“管生产必须管环保,管发展必须管环保”的新理念,这与党中央关于“实行生态环境保护党政同责、一岗双责、失职追责”以及《环境保护法》“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”的规定保持一致,抓住主要领导“关键少数”。

  相比较《办法》,《实施细则》对地方党委和政府主要领导成员追责的情形细化了1项、补充了1项:将《办法》第五条第四项“作出的决策严重违反城乡、土地利用、生态环境保护等规划的”细化为“作出的决策严重违反城乡规划、土地利用和矿产资源总体规划、水资源综合规划、水土保持规划、林地保护利用规划、自然保护区和风景名胜区规划、生态环境保护规划等规划的”,涉及住房城乡建设、国土资源、水行政、林业、农业、环境保护等相关规划;对应《办法》第五条第七项“对公益诉讼裁决和资源环境保护督察整改要求执行不力的”增加了“自然资源资产离任审计”的内容,具体表述为“对公益诉讼裁决、自然资源资产离任审计和资源环境保护督察整改要求执行不力的”,主要是参照党政主要领导经济责任审计的传统做法,对党政主要领导成员在任期内自然资源资产变化情况进行审计,充分发挥审计监督作用,形成权力制约,防止“任性”用权,避免出现“领导干部升迁了,环境破坏留下了”的不良现象。

  《实施细则》对地方党委和政府有关领导成员追责,主要是针对主观故意乱作为、不正确履职等5个方面作出规定,与《办法》规定保持一致。

  《实施细则》对政府有关工作部门领导成员追责,主要是针对违法违规审批、执法不到位、不作为等7个方面作出规定。相比较《办法》,《实施细则》对政府有关工作部门领导成员追责的情形细化了1项、补充了1项:将《办法》第七条第四项“对发现或者群众举报的严重破坏生态环境和资源的问题,不按规定查处的”细化为“对发现或者群众举报的非法排污、采矿、破坏耕地林地、占有水域、森林火灾、有害生物灾害、乱捕滥猎野生动物等严重破坏生态环境和资源的问题,不按规定查处的”,一旦出现上述问题,开展调查处理的主体单位分别是环境保护、国土资源、林业、农业、水行政等相关部门,主体明确,便于操作;对应《办法》第七条第六项“对应当移送有关机关处理的生态环境和资源方面的违纪违法案件线索不按规定移送的”增加了“对有关机关移送的生态环境和资源方面的违纪违法案件线索未按规定受理的”内容,具体表述为“对应当移送有关机关处理的生态环境和资源方面的违纪违法案件线索未按规定移送,或者对有关机关移送的生态环境和资源方面的违纪违法案件线索未按规定受理的”,这条规定,对有权处理机关提出了约束性要求,确保生态环境和资源方面的违纪违法案件依法、及时得到查处。

  《实施细则》对利用职务影响作出违反规定的党政领导干部追责,主要是针对领导干部利用职权或影响,限制、干扰执法工作、干预司法活动、插手建设项目等5个方面作出规定,与《办法》规定保持一致。

  《实施细则》第十二条在《办法》第十二条规定的基础上,增加了一款专门规定免除或者减轻责任的情形,增加的第十三条专门规定依法依规从重处理的情形。《实施细则》第十二条增加一款,主要是参照《中国共产党党组工作条例(试行)》第三十条有关条款的规定:“党组成员在讨论决定有关事项时,对重大失误决策明确持不赞成态度或者保留意见的,应当免除或者减轻责任”,增设这一款,就是要鼓励和提倡说真话、道实情,便于党委政府进行民主决策,作出科学判断,防止出现盲目决策的现象。《实施细则》增设第十三条,主要是参照《安徽省贯彻落实〈关于实行党政领导干部问责的暂行规定〉实施办法》(皖办发〔2012〕30号)第十三条的规定,确保对那些利用职务和影响作出违反规定的党政领导干部进行严肃问责。

  第四章是程序性规定,规定了责任追究的具体程序,主要解决谁来追责、由谁来调查、如何启动追责程序等问题,包括确定追责主体、启动调查、提出建议、移送办理、受理申诉、作出追究决定等。《实施细则》在遵循《办法》规定责任追究的程序上,增加了第十四条,确定按照干部管理权限,由各级组织(人事)部门或纪检监察机关办理追责事项,同时规定了各有关部门(注:负有生态环境保护监督管理职权的部门)根据职能要求履行相应职责。

  《实施细则》将《办法》第十一条的第二款、第三款和第四款分别单列为第二十一条、第十六条和第十七条,同时,《实施细则》的第十五条对《办法》第十一条第一款作出细化,表述为“各级政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门在执法监督过程中发现的生态环境和资源损害问题,或者根据考察考核、巡视、审计、信访举报、媒体曝光等途径发现生态环境和资源损害问题线索,必须及时启动调查程序”,列举了发现问题线索的方式和途径,同时明确问责机关“作出责任追究决定前,应当听取被追责的党政领导干部的陈述和申辩”,保障可能被问责的干部依法依规享有陈述权、申辩权。

  为了保持与《公务员法》、《安徽省贯彻落实〈关于实行党政领导干部问责的暂行规定〉实施办法》(皖办发〔2012〕30号)等法律法规文件相衔接,《实施细则》第十八条对《办法》第十四条作出细化,即对被追责的人员提出书面申诉、责任追究决定机关和部门作出处理时限等作出了规定“受到责任追究的人员对责任追究决定不服的,可以按照有关规定向作出责任追究决定的机关和部门提出书面申诉。作出责任追究决定的机关和部门应当依据有关规定受理,在30日内作出处理。党内法规和国家法律法规另有规定的,按其规定执行”。

  第五章规定了保障与监督措施,相比较《办法》,《实施细则》增加了第十九条和第二十条。其中,第十九条规定“各级党委和政府在领导班子和领导干部综合考核、年度目标管理绩效考核中,适当提高生态建设指标的权重,根据主体功能区定位,对不同区域实施分类考核评价”,增加此条内容,主要考虑各地区主体功能定位、生态环境存在一定的差异,需要建立相关指标体系,实行分类考核评价。目前,省政府对各市政府目标管理绩效考核分为一、二、三、四类市,考核指标是“空气质量”和“主要污染物排放总量减少和地表水质量”,其中,一、二、三类市的考核分值是5.5分,四类市的考核分值是8.5分。第二十条规定“省政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门,应当建立健全监测体系,设立专家库,建立和完善生态环境损害评估制度”,增加此条内容,主要是考虑到对生态环境损害追责的前提是必须坚持科学认定,科学认定需要建立健全监测体系、建立和完善生态环境损害评估制度。

  此外,《实施细则》的第二十条与《办法》第十条第二款保持一致,明确建立相关职能部门与纪检监察机关、组织(人事)部门的沟通协作机制;《实施细则》的第二十二条与《办法》第十三条保持一致,对应调查、移送、追责而未调查、移送、追责的,也要追究有关责任人员的责任,防止出现“灯下黑”现象,时刻保持问责的高压态势。

  第六章组成,属于附则部分,从第二十条至第二十六条的规定分别与《办法》第十六条至第十九条对应。

 
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